La democratización de la educación

Política Social. Cambio y Desarrollo.
Centro Universitario de Política Social UNC.
Departamento de Publicaciones. Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Univ. Nac. de Córdoba. Mayo 1973.

Introducción

En la última década ha surgido –con la impetuosidad y rapidez característica con que irrumpen actualmente en todo el mundo los nuevos temas de discusión de carácter político-social– la cuestión habitualmente denominada "la igualdad de oportunidades en la educación" o la "democratización de la educación". Es así que, de pronto, y casi simultáneamente, comenzó a circular una variada bibliografía en forma de libros, fascículos y folletos alrededor de ese problema. Por supuesto, las grandes conferencias internacionales se han ocupado preferentemente del problema y las cátedras e instituciones superiores de carácter pedagógico se lanzaron casi con unanimidad a tratarlo. Por supuesto también, se mezclan en tan abundante producción, dos órdenes principales de ideas: a) las que consideran el tema a nivel estrictamente universitario, o académico, con la finalidad esencial de llegar a conclusiones válidas desde el punto de vista científico o demostrables racionalmente, con pretensión de aclarar las líneas conceptuales principales y esbozar los marcos teóricos indispensables para las vías ulteriores de investigación y formulación de hipótesis; b) las que parten de un supuesto de carácter ideológico o político determinado y utilizan el tema como bandera de agitación en pro de la obtención de sus metas inmediatas de acción en esos terrenos, además de plantear los términos de la cuestión con el solo objeto de demostrar la fuerza y veracidad de aquellos supuestos iniciales. En uno y otro caso, se mezclan elementos, juicios, hipótesis, conceptos y líneas de razonamiento de valor muy diferente. No todos los que siguen el primer orden de ideas llegan a conclusiones acertadas y no todo lo que elaboran quienes trabajan en el segundo es desdeñable. Esto es así porque la naturaleza del tema lleva implícita una cierta confusión entre ambas posiciones. Quienes intenten moverse exclusivamente en la primera, por otra parte, no podrán eludir las acusaciones de estar sirviendo a sus propios intereses o a los de una clase social o a los del grupo de poder dominante o en última instancia a los sectores políticos o económicos que de alguna manera están sosteniendo su labor. Ni podrán discutir la afirmación de que "subconscientemente", al menos, están respondiendo a una formación mental anterior de carácter "elitista". Este tipo de acusaciones es imposible de probar en cualquier caso, pero, desdichadamente, es igualmente imposible de refutar y debe entonces dejarse de lado y admitir su necesaria existencia como parte de las reglas de un juego en el cual estamos todos metidos hoy en la sociedad contemporánea al margen de nuestra decisión.

Finalmente ha de aclararse que, en ambas líneas de acción y particularmente en los foros internacionales o en organismos oficiales, abundan quienes sin tener de verdad finalidades en un sentido o en otro, encuentran en estos temas ocasión ideal para estar "a la moda" en cuestiones pedagógicas y sociales, alcanzar posiciones de algún interés, asombrar un poco a los neófitos, explotar por un tiempo la novedad, medrar con congresos, viajes, becas o cursos, y, esnobistas al fin, aparentar apertura mental y disposición al cambio y a la actualización.

Son los riesgos que es necesario correr. Porque, sin embargo, el problema existe, es importante, es casi decisivo para la elaboración de una política educativa de nuestro tiempo, es motivador y sugerente para reflexiones hondas y profundas, abre caminos cuyos horizontes son todavía difíciles de entrever. Está ahí, en una palabra. A través de la hojarasca y el camuflaje procuraremos llegar a él.

1 – El ideal de la igualdad de oportunidades fue una de las grandes banderas del siglo XIX. La política educativa lo asumió como uno de sus principios fundamentales. Entendió que para hacerlo realidad era indispensable capacitar a todos los habitantes en el manejo adecuado de un instrumento que, dentro del esquema mental propio de ese siglo, resultaría algo así como la llave maestra para las posibilidades ilimitadas de los hombres en una sociedad donde la libertad y los derechos individuales estuvieran garantizados. Ese instrumento era el alfabeto. Por eso, la organización de los sistemas de enseñanza primaria, obligatoria y gratuita fue el punto de partida. Dando esa base a todos los habitantes –no olvidemos que esta escuela recibió el nombre de escuela común: la misma para todos– se les brindaría la oportunidad de desplegar luego, en la libre competencia social, el caudal entero de sus potencialidades. Era ésta una posición coherente con las concepciones racionalista, liberal y competitiva en lo intelectual, lo político y lo económico respectivamente.

Actualmente, ha surgido la convección de que ese ideal no puede considerarse satisfecho por dos motivos esenciales: 1) la oportunidad de la enseñanza elemental no ha podido ser brindada efectivamente y por igual a todos los habitantes; 2) aún cuando esa oportunidad haya sido brindada a la perfección e igualitariamente, se estaría lejos de una verdadera igualdad de oportunidades por las siguientes causas: 2.1.) no basta asegurar el acceso a la escolaridad elemental sino garantizar el acceso y la terminación de los niveles educativos de los niveles educativos más altos posibles para cada persona (el límite debe estar dado exclusivamente por la capacidad y por la voluntad de cada uno); 2.2.) inclusive, garantizando a todos el acceso a todos los niveles de la enseñanza, queda en pie una desigualdad: la de las diferentes condiciones de carácter "extra-escolar" que afectan a cada alumno e impiden un aprovechamiento igualitario de las oportunidades educativas que se le brinda.

Frente a este último argumento, podría decirse que es un problema que escapa a las responsabilidades del sistema educativo. Justamente: como dentro del sistema el rendimiento es diferenciado en gran medida por circunstancias familiares, sociales o económicas que el sistema no toma en cuenta, resulta un sistema injusto, clasista, no democrático.
Queda planteada pues la cuestión de la democratización del sistema educativo que podría resumirse así:

Es necesario encontrar los medios internos y externos (o factores endógenos y exógenos) para que el sistema educativo garantice a todos los habitantes una auténtica y total igualdad de oportunidades, que permita superar las diferencias originadas en condiciones familiares, sociales, económicas e intelectuales disímiles.

De esta manera, el sistema educativo dejará de funcionar como agente colaborador de la estratificación social y se convertirá en el más eficaz agente de movilidad social.

2 – A partir de aquí se abre un camino muy vasto para la investigación fáctica, de bases estadísticas y científicas, y para la especulación teórica.

En primer término es indispensable partir de una pregunta clave: la hipótesis planteada al terminar la primera parte, ¿es correcta? Es decir: ¿está bien planteada o presenta defectos o vicios de construcción racional? ¿Sus elementos están adecuada y coherentemente ensamblados? ¿No lleva contradicciones internas?

Entendemos que esas preguntas pueden responderse negativamente. Pero, en cambio, hay otro aspecto que la mayor parte de quienes se ocupan de esa cuestión no han visto con claridad (o, en ocasiones, prefieren no ver): el modo de funcionamiento de los sistemas educativos, con respecto al problema de la igualdad de oportunidades y la movilidad social, es profundamente diferente de unos países a otros. En consecuencia, nos encontramos en un terreno donde todas las analogías y las generalizaciones son muy peligrosas y pueden llevar a errores serios. Muchos aportes bibliográficos en torno al tema provienen de países europeos caracterizados por estratificaciones sociales rígidas y de tradición secular. Allí, efectivamente, los sistemas educativos suelen actuar como celosos custodios del "orden constituido" y a veces actúan con criterios socialmente injustos. Allá, la situación social ha sido el determinante básico de la elección de carreras o de establecimientos de enseñanza y la "escuela común" nunca fue una realidad.

En algunos países americanos, como la Argentina, por ejemplo, la situación ha sido distinta. Entre nosotros, desde fines del siglo pasado hasta mediados del actual, aproximadamente, la "escuela común" (como sinónimo de "escuela primaria") existió en los hechos y no como simple denominación. Abundan los casos de personas de humilde condición elevadas a las aulas universitarias y de allí a altos destinos económicos, sociales o políticos. Recuérdese, además, los numerosos inmigrantes europeos cuyos descendientes saltaron, en un total de tres generaciones de los más bajos a los más altos escalones de las ubicaciones sociales, que, de haber permanecido en sus países de origen, jamás habrían logrado una evolución generacional similar. Buena parte del mérito debe hallarse en el sistema educativo brindado, verdadero trampolín, en esos momentos, de movilidad social.

Igualar entonces los problemas planteados en obras de origen europeo a los de América o a los argentinos suele ser un error conceptual y una injusticia.

No queremos decir, sin embargo, que entre nosotros esos problemas no existan. Simplemente, queremos decir que no son idénticos y que es indispensable no dejarse llevar por fáciles analogías.

También, es necesario tener en cuenta que las organizaciones internacionales del tipo de la UNESCO o de la OEA tienen la tendencia a simplificar los problemas sociales, económicos y políticos con el objeto de poder hacer fáciles generalizaciones con las cuales poner en marcha y manejar complejas maquinarias de acción que se verían destrozadas si se intentaran análisis más finos y que atendieran las casi infinitas diferencias locales. Sus técnicos, expertos y funcionarios, aunque las adviertan, no pueden sino someterse a ese esquematismo.

Por lo tanto, toda bibliografía de ese origen ha de ser cuidadosamente manejada. De preferencia, se deben utilizar de allí los aportes estadísticos y los datos informativos objetivos, dejando de lado, en la mayor pare de los casos, las afirmaciones pretendidamente principistas o las de tipo conceptual, que casi nunca pasan de ambiguas formulaciones aptas solamente para un burocratismo de nivel internacional.

3 – Aceptemos de todos modos –y con exclusivas finalidades metodológicas– la exactitud del planteo formulado al cabo de la primera parte de ese trabajo. Surge entonces otro interrogante sobre el cual, creemos, pocos estudiosos se detienen. ¿Caben, o son justas, las condenas tan severas que suelen hacerse recaer sobre el sistema educativo y sobre el personal docente? Entendamos el sentido de la pregunta. No pretendemos decir que "no caben" o "no son justas". Simplemente, deseamos esbozar la duda para, en todo caso, formular dichas condenas con el máximo rigor.

En este punto, consecuentemente, nos enfrentamos a algunos de los escollos más serios dentro del análisis de la cuestión.
En primer término, debemos tener presente una realidad que con pertinacia y obstinación suele negarse: la escuela, las instituciones escolares, o el sistema educativo en su conjunto, reflejan necesariamente los caracteres de la sociedad de la cual dependen. Es, pues, un absurdo, diríamos una contradicción "in términis", condenar a un sistema escolar por asumir modalidades que necesariamente debe poseer, porque de otra manera no existiría ni sería lo que es.

Pedir a un sistema educativo que se alce contra la sociedad que lo ha creado representa una actitud errónea si se pide ese alzamiento como una posición propia de los ámbitos educativos formales y tomada por ellos mismos al margen del resto de la sociedad. Nunca el sistema educativo formal puede actuar con semejante independencia porque él es consecuencia y criatura de la sociedad. Responde necesariamente, por lo tanto, a sus pautas, criterios, creencias y sistemas de valores. Ahora bien, si el conjunto de la sociedad o una porción considerable de ella se encuentra comprometida en un proceso de cambio, el sistema educativo formal puede participar de dicho proceso, acompañarlo, seguirlo, complementarlo. Más su papel –mal que le pese a muchos espíritus bien intencionados– jamás será protagónico dentro del proceso.

Pero, además, puede –debe– ensayarse otra defensa de los sistemas educativos y de sus miembros integrantes: no pueden ellos por sí mismos superar un estado de cosas que los supera notoriamente y del cual no son responsables (es decir, en cuanto miembros de ese sistema educativo y no en cuanto miembros del cuerpo social).

Sin embargo es innegable que en muchas ocasiones el sistema educativo tiene ocasión de atender y superar problemas de desigualdad de oportunidades derivadas de factores extra-escolares y no lo hace, ya sea por negligencia, incapacidad o comodidad culpable.

Expliquémoslo con un ejemplo. Ante un alumno repetidor de primer grado, ulteriormente convertido en desertor escolar por el atraso progresivo de sus estudios y otros factores psicológicos y sociales concurrentes, cuyas motivaciones básicas se hallan en condiciones familiares o socio-económicas deficientes, ¿debe la escuela promoverlo y dejarlo avanzar en sus estudios sea cual fuere el nivel de su rendimiento?, ¿o debe ocuparse de remover esos canales extra-escolares? ¿o debe procurar compensar mediante fórmulas didácticas y pedagógicas adecuadas esas deficiencias del alumno sin llegar a pretender ocuparse de remover las causas extra-escolares? ¿Cuál es, en síntesis, la responsabilidad del sistema educativo y de sus miembros integrantes (en cuanto tales, recuérdese) frente a los adolescentes o a los niños que cursan sus estudios primarios o secundarios en cursos nocturnos porque deben trabajar durante el día en tareas remuneradas, lo cual es una clara motivación de falta de igualdad de oportunidades con respecto a aquéllos que disponen de la totalidad de sus jornadas para estudiar y capacitarse? ¿Debe aflojar sus exigencias, ocuparse de remover la necesidad del trabajo remunerado de sus alumnos o estructurar modalidades de acción docente que emparejen las posibilidades y chances de aprendizaje y capacitación de unos u otros?

4 – De esta manera, arribamos a una de las interrogaciones esenciales dentro del tema de la democratización de la educación. ¿Dónde hemos de buscar las soluciones de fondo para alcanzar la meta deseada de la más completa igualdad de oportunidades educativas: dentro o fuera del sistema educativo?

Para nosotros, la respuesta es indudable: fuera del sistema educativo. Entendemos, en efecto, que para el logro del ideal apuntado la acción sustancial debe ser la remoción de esas condiciones socio-económicas determinantes de diferencias profundas, y que sólo ese camino puede llevar a un éxito auténtico. No negamos que el sistema educativo, entretanto, pueda y aún deba hacer mucho. Pero lo que se haga dentro del sistema educativo tendrá siempre carácter de ayuda o de paliativo, nunca podrá atacar las raíces del mal. Será mejor que nada, por supuesto, pero no se debe confundir un calmante con un remedio que ataca la causa del dolor. Mientras el dolor subsista, es bueno usar calmantes, pero si la acción médica se detiene allí poco se avanzará.

Los comedores escolares, o los programas de recuperación para alumnos de zonas deprimidas, o las modalidades especiales para alumnos de cursos nocturnos son el paliativo de situaciones que deben ser erradicadas.
Lo fundamental es que todos los niños se alimenten bien en sus hogares; que no existan zonas deprimidas y que no hayan niños o adolescentes necesitados de ocupar sus días con jornadas agotadoras de trabajo.

5 – El análisis completo del tema en consideración requiere seguir varias líneas de investigación.

Una de las primeras, por su significación para el aprovechamiento del proceso de enseñanza-aprendizaje, es la referida a los contenidos curriculares o del plan y los programas de cada grado, nivel y modalidad escolar.

Otra está referida a la caracterización socio-profesional del personal docente, incluyendo el estudio de sus orígenes sociales y situación relativa en el contexto social. Este punto, creemos, alcanzará día tras día mayor significación y no ha sido hasta hoy –por lo que sepamos– suficientemente analizado o tenido en cuenta. El tipo de relaciones entre docentes y alumnos, y las variaciones según orígenes sociales y posición relativa de los alumnos y sus familias en el ámbito social, constituye un campo de trabajo y de investigaciones prácticamente inexplorado y que, estamos ciertos, brindará a quien lo recorra atentamente un sinnúmero de consecuencias de transcendentes repercusiones. Por último, queda un aspecto cuyo tratamiento en profundidad requeriría o bien una verdadera dedicación especializada o, mejor aún, una tarea de colaboración interdisciplinaria: es nada menos que el lenguaje, como variable de especial significación. Las derivaciones de este tema particular son, a su vez, múltiples.

En primer término, es necesario considerar la situación de los alumnos que manejando como lengua materna exactamente la misma con que deben trabajar o aprender el alfabeto en la escuela, encuentran, sin embargo, diferencias aparentemente sutiles debidas a su proveniencia de grupos social y culturalmente pobres en comparación con los del sector profesional docente o en comparación con la mayoría de sus compañeros.

Es difícil precisar hasta qué punto esto influye en el rendimiento escolar, sobre todo en los primeros grados, pero múltiples testimonios indican que puede llegar a constituirse en un factor casi decisivo. Es asimismo difícil imaginar cuánto puede significar esto para un niño que comienza su vida escolar y sin ejemplos concretos cuesta admitir hasta qué punto diferencias tan sólo de modalidades, de acento o de utilización de unos u otros vocablos o giros idiomáticos puede afectar toda la relación escuela-alumno y, por supuesto, el proceso de enseñanza-aprendizaje.

(Una alumna de nuestra cátedra de Política Educacional, maestra a su vez, nos contó este recuerdo de su experiencia docente en una escuela donde abundaban chicos provenientes de una villa de emergencia. Se dirigía una vez a uno de ellos, a principios del año, y le indicaba "ponerse de pie". Le repitió lo mismo, sin éxito, varias veces, incluyendo al fin, ya con rostro severo, la clásica admonición: "¿No me oyó señor?" Le he dicho que se ponga de pie". Entonces, otro alumno, desde el fondo, resolvió rápidamente la situación con un decidido: "Che, te están diciendo que te pares". Con lo cual el aludido se puso prontamente "de pie").

6 – Creemos que hasta ahora los estudios y publicaciones presentadas sobre este tema han olvidado considerar una hipótesis que, a nuestro entender, sería la más fecunda para atacarlo de lleno, al margen, claro está, de la acción simultánea que se lleve a cabo en el orden socio-económico para hacer desaparecer las diferencias de condiciones extra-escolares.

Se trata de empalmar el análisis del tema de la igualdad de oportunidades con las iniciativas que apenas si empiezan ahora a esbozarse bajo la denominación de "lucha contra el monopolio del sistema educativo". (Mucho menos consideran este enfoque las asambleas y reuniones internacionales que, por el contrario, insisten en trabajar siempre sobre la base de los sistemas educativos sin alcanzar a imaginar soluciones de superación de esos sistemas).

Nuestra idea podría resumirse así: los sistemas escolares actuales herederos de los sistemas nacidos y estructurados entre los siglos XV y XIX han sido concebidos para brindar oportunidades de educación y superación personal y profesional a todos los habitantes. Pero, andando el tiempo, están terminando por convertirse en uno de los más formidables obstáculos para esas oportunidades. Porque, fieles a la tendencia irresistible de las instituciones oficiales y necesariamente burocratizadas, han degenerado en un verdadero "monopolio" de la educación y la capacitación: lo que se logre o alcance fuera del sistema no es reconocido legalmente. Podrá, quizás, en algunos casos, hacérselo valer en actividades privadas todavía no alcanzadas del todo por reglamentaciones oficiales –disminuyen día a día– o utilizarse la propia inteligencia, aptitudes o habilidades adquiridas por sí mismo a despecho de ese reconocimiento oficial. Pero esto no es fácil. Porque los impedimentos para quien no ostenta algún tipo de reconocimiento oficial (certificado, diploma, título o grado) de su educación o capacitación encuentra cada día menos posibilidades de desenvolvimiento.

Debe entenderse, por supuesto, que nos referimos a todo el sistema educativo, incluyendo –en los casos que corresponda– a los establecimientos privados de enseñanza, en cuanto están incorporados o reconocidos por el sistema oficial. No importa quién brinde el servicio educativo: lo que importa para definir como monopolio a un servicio es que no se permita a nadie más brindarlo o –lo que es lo mismo, en este caso– se niegue todo reconocimiento a lo que se pueda brindar fuera de su contexto.
Hemos llegado pues a esta situación casi absurda: quien ostenta un certificado de reconocimiento legal de haber cumplido determinados procesos educativos o de capacitación profesional, tiene una suma "X" de derechos y posibilidades. Esa suma le está negada –o fuertemente retaceada– a quien no puede ostentar aquel reconocimiento legal, aunque en realidad los méritos y aptitudes del segundo –logrados al margen del sistema educativo– sean iguales o superiores a los del primero. Todo joven o todo adulto con un certificado de estudios secundarios puede aspirar a ingresar a la Universidad, no así quien no posea su certificado. Nadie se ocupa de averiguar reales capacidades y aptitudes: se presumen para el primero y se niegan redondamente al segundo, a pesar de multitud de ejemplos demostrativos del error y la injusticia cometidos en uno y otro caso.

En la actualidad, además, existen medios de comunicación de extraordinario poder de penetración y de notable fuerza educativa que actúan con total independencia del sistema educativo. Libros en ediciones baratas y accesibles, manuales de divulgación, revistas de toda clase, radiofonía, cinematografía, televisión y movilidad geográfica interna en el país y aún internacional abundante, determinan intensos procesos de formación, capacitación y despliegue de aptitudes potenciales en muchas personas que no tienen o no han tenido la oportunidad de usufructuar el sistema educativo formal.
El no reconocimiento absoluto de este proceso, o sea el monopolio absoluto del sistema educativo para reconocer aptitudes y capacidades, es, pues, uno de los más irritantes factores desencadenantes de la "desigualdad de oportunidades" en el campo educativo.

En nuestra opinión, esta hipótesis –que hasta hoy no hemos visto sostenida en la bibliografía que ha llegado a nuestras manos sobre el tema de la democratización de la enseñanza– es la más importante de las que deben considerarse en relación con el ideal de lograr una auténtica "igualdad de oportunidades educativas". Exigirá además al sistema educativo formal un rendimiento demostrable de su eficiencia y lo obligará a actuar competitivamente para que sus productos valgan por la calidad lograda y no meramente por la imposición legal de la validez de sus certificados, títulos, grados o diplomas. Lo cual traerá en poco tiempo una transformación de fondo dentro de los sistemas educativos actuales y determinará que la igualdad de oportunidades deje de ser una declaración de principio para convertirse en una realidad.

Educación y sistemas escolares

Jornadas Adriano Olivetti de Educación.
Ediciones culturales Olivetti. 1971.

I

Introducción

Desde fines del siglo XIX, el crecimiento cuantitativo de los servicios escolares y los planteos de obligatoriedad y universalidad para determinados niveles de instrucción provocaron el surgimiento de los sistemas escolares propiamente dichos. Ese proceso de organización, enlaces y estructuración de todos los servicios educativos, desde el jardín de infantes hasta la universidad –incluyendo las diferentes modalidades y especializaciones–, ha continuado en crecimiento constante hasta la actualidad y hoy incluye los conceptos de actualización de los graduados, de capacitación profesional de los trabajadores en actividad y, por fin, de la educación permanente.

Esta extensión y amplitud de los sistemas escolares del mundo contemporáneo presenta gran diversidad de caracteres según los países y esto depende básicamente de la mayor o menor centralización de los sistemas correspondientes. Pero esas diversidades son de grado y no de esencia, desde el punto de vista de los fenómenos que analizaremos a continuación. En efecto: todo sistema, toda organización, presenta cierto tipo de problemas similares, que en algunos casos se acentúan y en otros se debilitan, pero siempre existen de alguna manera. Estas diferencias de grado derivan de las pautas de conducta habituales en cada sociedad, de modalidades propias de los distintos ámbitos culturales o de los marcos valorativos que se manejen, pero, además y principalmente, de las dimensiones que alcancen los sistemas. Los problemas funcionales y operativos, propios de la dinámica interna de cada sistema, apenas alcanzan relevancia cuando esa dimensión es mínima, pero cobran enorme importancia a medida que el sistema crece.

Cuando el sistema básico de producción y de consumo estaba reducido a la unidad familiar, una larga serie de problemas quedaba solucionada de manera sencilla y eficaz sin necesidad de complicados planteos teóricos, análisis especiales ni aprendizajes previos para resolverlos.

Por ejemplo: las relaciones entre jefes y subordinados se armaban sobre la base de una tradición que englobaba la autoridad de la cabeza de las tareas productivas con la del padre, y los fundamentos afectivos, religiosos, de prestigio y de capacidad técnica se unían en una sola entidad humana. La transmisión de los datos necesarios para comprender la tarea general o los métodos de comunicación entre los miembros del grupo encontraban también canales naturales y eficaces.

No es necesario señalar, en cambio, hasta qué extremos de complejidad y de dificultades teóricas y prácticas se llega cuando esos mismos problemas-relaciones entre jefes y subordinados, transmisión de informaciones o métodos de comunicaciones –siempre a modo de ejemplo– se plantean en una gran empresa moderna, cuya sede central puede estar, inclusive, en una ciudad o hasta en un país muy distante de los lugares donde se efectúan los procesos concretos de producción.

En los sistemas educativos del mundo moderno se dan, pues, los mismos problemas que en cualquier otro tipo de organización, con tres datos agravantes: uno, el gigantismo a que han llegado cuantitativamente hablando; otro, el carácter fundamentalmente burocrático propio de todas las ramas de la administración pública, y el último, la indefinición de los objetivos y de las tareas que deben efectuarse como funciones del sistema.

Nuestra intención, en consecuencia, es analizar la significación que alcanzan los problemas funcionales y operativos de los sistemas escolares contemporáneos: considerados estos últimos desde el punto de vista de una organización que tiene fines determinados y monta una estructura que le permita alcanzarlos. Para ello aplicaremos el análisis de Octave Gélinier, titulado "Finalidad y dirección de la empresa moderna" y en particular su cuadro recapitulativo titulado "Cuatro tipos de fisiología de las estructuras", tal como fueron expuestos en el Seminario Organizado por IDEA (Instituto para el Desarrollo de Ejecutivos en la Argentina) en la ciudad de Jujuy (Argentina) en 1969.

Gélinier considera que el funcionamiento de cualquier empresa tiene características que permiten clasificarla en uno de dos tipos básicos, que llama "estructuras francesas tradicionales" y "estructuras más modernas". A su vez, el primer tipo lo divide en otros dos: el que corresponde a la "empresa privada tradicional" y el denominado "burocracia a la francesa".

El segundo tipo básico se subdivide en: "management moderno" y "estructura de transición de tipo latino".

Quedan de esa manera perfilados cuatro modelos de "fisiología de las estructuras", que se aplican perfectamente a los sistemas de organización empresaria de la casi totalidad de los países del mundo occidental. Dichos modelos quedan definidos por las características que asumen ciertas variables aplicadas al análisis de cada uno de ellos, según el cuadro 1 anexo.

Los sistemas educativos ofrecen las mismas variables y lo que interesa es observar cómo funciona dentro de cada sistema educativo, porque –igual que en las empresas– ello tiene relación directa con el logro de los objetivos educativos del sistema y con la mayor o menor economicidad y eficiencia con que se llega a tales logros. Este análisis, por lo tanto, resulta de indudable importancia –a nuestro juicio– para la obtención de los fines educativos que corresponden a los sistemas escolares, puesto que el derroche de recursos (materiales o humanos) provoca invariablemente escasez y consecuentemente deficiencias en el cumplimiento de la función escolar. Un mal funcionamiento operativo del sistema (por ejemplo: una red de comunicaciones ineficaz entre sus miembros componentes, que no permite interpretar adecuadamente órdenes o instrucciones) será otro factor negativo en el proceso de obtención de ciertas finalidades.

Partimos de la siguiente hipótesis: el sistema escolar de la República Argentina corresponde con notable exactitud al modelo de fisiología de las estructuras que Gélinier llama "burocracia a la francesa". En algunos casos, aunque muy pocos, se acerca al tipo de la "empresa privada tradicional". De esta manera, en las circunstancias contemporáneas, el sistema escolar argentino queda definido, desde el punto de vista funcional y operativo, por caracteres básicamente negativos. Esto explica su gran deficiencia en la obtención de los fines educativos que debiera cumplir y fundamenta lo que en alguna medida puede considerarse la segunda parte de nuestra hipótesis: en estos momentos, en la Argentina –y suponemos que en el resto de América latina y quizá en muchos países europeos– el problema capital del sistema escolar no es de naturaleza pedagógica o didáctica sino que consiste en una acertada fijación de objetivos y en una adecuación del funcionamiento de sus estructuras, para llevarlas a modalidades propias del tipo que Gélinier llama el "management moderno".

II

Aplicación de la teoría de Gélinier al sistema escolar
Argentino

Analizaremos a continuación las variables que considera Gélinier. Resultará necesario tener a la vista el cuadro del anexo 1.

1. Reglas de funcionamiento interno. Estructura

La "naturaleza de las reglas" está claramente definida: pertenece al ámbito del "derecho escrito". Supletoriamente se recurre al "derecho consuetudinario", pero esto ocurre sólo excepcionalmente y puede afirmarse que se ha llegado a tal extremo que cuando no se encuentra la "norma escrita" que indique el procedimiento adecuado se produce una paralización operativa hasta que una instancia superior competente –a menudo de muy alta jerarquía– suple esa falta mediante una instrucción escrita que, a partir de ese momento, se agrega al cuerpo reglamentario. Y así sucesivamente cada vez que se presenta una situación nueva. La preocupación porque el "derecho escrito" cubra todas las posibilidades operativas del sistema está llevando a la compilación –tarea que se realiza en forma oficial o privada– de verdaderos códigos o boletines de aparición periódica y al surgimiento de especialistas en el conocimiento detallado de ese laberinto a veces inextricable. Conduce, además, por la superposición permanente de reglas y normas y por la preocupación ya dicha de cubrir todas las posibilidades, a la aparición de reglas contradictorias o que al resolver un caso confunden otro. Y todo ello provoca a su vez la necesidad de aclaraciones o interpretaciones, que de inmediato se convierten en nuevas reglas escritas y se entra así en una espiral inacabable.

La "formalización" está efectivamente llevada "hasta los menores detalles". Esto forma parte de lo dicho antes pero se agrava considerablemente debido a otros factores derivados de la magnitud del sistema y de su identificación con la administración pública en general. En los hechos, dentro del sistema escolar argentino ya no es posible redactar una nota de cualquier naturaleza, de un subordinado hacia su superior jerárquico o viceversa, si se carece de "formulario" previsto para dicha nota. Ya sea para pedir licencia, solicitar un permiso, efectuar una observación, un reproche, un elogio o un concepto es indispensable proceder según formalidades cuidadosamente detalladas que incluyen el tamaño del papel en que se redacta, los datos que deben figurar, el encabezamiento correcto y el lugar de la firma. Esto se traslada hacia los aspectos pedagógicos y didácticos propiamente dichos. Esta formalización invade las reuniones del personal docente y termina caracterizando la tarea del profesor frente a sus alumnos, de tal manera que se ve obligado a utilizar formalidades estrictas para la calificación de los estudiantes y para el desempeño de su labor.

El "valor más apreciado" es la "eliminación de lo arbitrario", para lo cual se recurre a los procedimientos antes señalados: el derecho escrito que atienda todas las posibilidades. Por eso se termina por preferir no hacer nada al margen de ese derecho escrito a fin de impedir sospechas de arbitrariedad. En este caso, sin embargo, la preocupación por la "estabilidad" es también muy grande y se confunde un tanto con la anterior: no es fácil definir, entre una y otra cosa, la preferencia generalizada en el sistema escolar argentino. Podría decirse que se buscan ambas, porque al fin ambas se confunden: la eliminación de lo arbitrario es también una garantía de estabilidad.

La "estructura" es indudablemente de tipo jerárquico, centralizada y uniformizada. El valor "jerarquía" no está muy acentuado, pero sí el criterio "centralizador". Es clara, por otra parte, en el sistema escolar argentino, la "estratificación por cartas": cada nivel escolar, cada modalidad y cada especialidad docentes cierran sus cuadros y no admiten mezclas ni entradas de elementos que no provengan de su seno. Esto se advierte con más fuerza en los ámbitos universitarios, pero se ha extendido a muchos otros. La argumentación inicial para los niveles de la escuela primaria o secundaria o para algunas especialidades fue siempre la necesidad de impedir el ingreso –sobre todo en ciertos altos cargos– de personas no capacitadas profesionalmente o que desplazan méritos de quienes habían servido largamente en el nivel o especialidad correspondiente. El argumento sigue siendo válido, pero en momentos en que los ámbitos docentes han dejado prácticamente de ser atractivos desde el punto de vista salarial o de prestigio social y cuando la movilidad ocupacional es una regla universal, el empeño por mantener esa "estratificación" de los cuadros responde fundamentalmente al deseo de impedir competencias planteadas en términos de talento puro o capacidad práctica y de defender las posiciones mediante reglamentaciones que están comenzando a significar lo mismo que las de las corporaciones medievales.

2. Relaciones con el medio

Es verdaderamente curioso cómo el ítem denominado "comercial y público" presenta, dentro del sistema escolar argentino, una coincidencia absoluta con la caracterización que le corresponde en el modelo que consideramos, es decir, que "tiende al monopolio" y demuestra "indiferencia hacia el público".

La primera característica, o sea la tendencia monopolística, no debe entenderse aquí dentro de los tradicionales planteos de libertad de enseñanza o de monopolio del Estado. El sistema escolar argentino –integrado por las escuelas del Estado y las privadas reconocidas por aquel– tiende al monopolio en cuanto tiene la pretensión de que fuera de él nada de lo que se haga en el orden educativo o de capacitación profesional tenga valor. Esto se asienta en la doctrina de la "validez" o "reconocimiento" de títulos o diplomas. Es inútil que un joven obtenga una excelente preparación académica para ingresar a la universidad, por ejemplo, y disponga de un óptimo grado de talento para aprovechar los estudios superiores si no puede exhibir un diploma de estudios secundarios correspondiente al sistema escolar. Que pueda lograr un diploma mediante exámenes libres o de equivalencias poco importa: el monopolio del sistema queda asegurado lo mismo. La tesis inconmovible es: nada fuera del sistema tiene validez jurídica o legal, ni merece reconocimiento formal por la sociedad.

Esto permite el férreo mantenimiento de la otra característica, o sea la "indiferencia hacia el público". En efecto: al sistema escolar no le interesa la opinión ni de los estudiantes ni de los padres, porque sea cual fuere esa opinión la sociedad está obligada a usar sus servicios y no puede prescindir de él. Las instituciones privadas no representan una variante significativa en este cuadro, porque al estar obligadas a respetar los lineamientos básicos y aún los no básicos si no de detalles propios del sistema, y al tener asegurada en buena medida la clientela –para lo cual el Estado, como en la época medieval los gremios, obstaculiza un exceso de competencia– las opciones entre diferentes establecimientos no representan gran cosa. Una familia no puede dejar de enviar a sus hijos a una escuela media del sistema –oficial o privada, pero siempre del sistema– aunque no le interese o no esté satisfecha con los servicios educativos que brinda, porque de lo contrario nunca dispondrán del "diploma" con validez para proseguir otros estudios. Puede intentar que lo obtenga sin concurrir a la escuela, pero deben satisfacer todos los requerimientos del sistema. Para desempeñarse en ciertas profesiones o especialidades de nivel superior o medio es requisito legal la obtención de títulos que sólo otorga el sistema. Cada nivel de este es a su vez escalón previo ineludible para el próximo. De esa manera tiene asegurada la concurrencia obligada a sus establecimientos de toda la población que quiere estudiar, hasta el grado que cada uno decida. Todo lo que se haga fuera del sistema vale solamente como preparación general o profesional para la persona en sí misma, pero no alcanza reconocimiento jurídico o legal de ninguna especie y es, por lo tanto, inútil desde el punto de vista de la vida en la sociedad organizada. Algunas capacitaciones generales o profesionales pueden, a veces, hacerse valer por sí mismas en el mercado de trabajo, al margen de reconocimientos oficiales; pero esto no siempre es fácil y a menudo las instituciones privadas están impedidas de aprovechar esas capacidades si quienes las ofrecen no disponen, además, de los títulos y diplomas que solamente brinda el sistema escolar. La tendencia señala el estrechamiento progresivo de los cambios ocupacionales en los cuales todavía no impera la obligación de títulos o diplomas.

Es comprensible entonces que el sistema sea indiferente hacia el usuario de sus servicios, es decir, el público: ya sea el estudiante o sus padres. De todas maneras, el usuario no tiene alternativas fuera del sistema. Esto permite la perduración de deficiencias notorias, el escaso rendimiento de las tareas docentes o la inamovilidad de elementos humanos incapaces o agresivos hacia ese público usuario, como en el caso de cualquier otro servicio público de carácter monopólico. Esto explica también la fuerza con que siempre reacciona el sistema cuando se insinúa la más pequeña fisura en esa tendencia monopolista y la violencia y energía con que ese la defiende. Uno de los argumentos básicos se apoya en la supuesta formación nacional o cívica que brinda el sistema, y que justificaría la necesidad de que nadie quede al margen de él. Pero –aparte de que habría mucho por discutir acerca de la realidad de esa formación– quedan por considerar dos contraargumentos: primero, que la formación nacional y cívica se puede dar también por otras vías que no sean las escolares y quizás con más éxito; segundo, que para exigir ese tipo de formación que brinda el sistema no es necesario exigir también todo el resto de sus contenidos y formalidades.

Con respecto al sub-ítem del "personal", la coincidencia es también absoluta. Los "concursos por casta" se han impuesto definitivamente en el sistema escolar argentino con excepción del ámbito privado, aunque existe una marcada tendencia a extender el procedimiento también a éste. En general se cita como un avance positivo, como garantía contra cualquier tipo de arbitrariedad, toda incorporación de personal docente o todo ascenso mediante el sistema de concurso cerrado, sin meditar suficientemente en los aspectos negativos y positivos que ello encierra.

El ítem denominado "representación del personal" tiene una variante que puede confundir. Por un lado, las normas legales en vigencia la admiten y la protegen. Sin embargo, en los hechos, está muy lejos de haber alcanzado la característica de "muy poderosa" que es la que correspondería al modelo considerado. No puede afirmarse, sin embargo, que se la "considere como un mal", según corresponde al primer modelo de Gélinier, aunque no son pocos quienes así opinan dentro del sistema. En el caso argentino –y por una serie de razones que sería muy largo analizar aquí– la mayor parte de las organizaciones gremiales toman su origen en posturas ideológicas que poco tienen que ver con los clásicos modos de "representación del personal" que existen en otras profesiones.

3. Relaciones jefe-subordinado

En este ítem las identificaciones con el modelo analizado son igualmente claras.

El "carácter de la relación" es impersonal para todo lo que se refiere a la tarea docente propiamente dicha, aunque en las unidades escolares de nivel no universitario cobra apariencias de personal por las modalidades que imponen el pequeño grupo, la identidad de capacitación cultural y profesional de superiores y subordinados, la identidad de "status" social y, finalmente, la preponderancia del elemento femenino.

Las "comunicaciones" son "nulas para lo que no está formalizado". Este es un carácter no tan acentuado en los ámbitos universitarios, pero que encuentra su máxima expresión dentro del sistema escolar argentino en la escuela media. Tiende a hacerse cada vez más patente en la escuela primaria. En el actual proceso de reforma de la estructura escolar argentina, como en cualquier proceso de reforma didáctica o curricular, este carácter es un gravísimo punto en contra. En efecto: la fluidez y facilidad de comunicaciones entre jefes y subordinados, así como la certeza de una buena recepción de los mensajes en una u otra dirección, son vitales en todo proceso de cambio. Pero las comunicaciones "formalizadas" o que se realizan por medio de canales estereotipados, y por lo tanto previstos para situaciones fijas y conocidas, son prácticamente inútiles para los momentos de cambio. Sólo sirven, por el contrario, para la perduración de métodos y procedimientos tradicionales, es decir, para garantizar el desenvolvimiento normal del trabajo. En consecuencia y mientras no se consiga alterar este carácter, cualquier proceso de reforma enfrentará dos riesgos gravísimos: uno, el enorme lapso que requerirá para cumplirse, lo cual implica desgastes humanos y derroches materiales, amén del deterioro de las reformas introducidas; el otro, la deficiente o errónea aplicación de la reforma, que puede llevar a resultados totalmente imprevisibles.

Los "poderes del jefe" están efectivamente "limitados a la aplicación del reglamento". Dentro de los establecimientos privados de enseñanza se insinúan con carácter algo diferente, es decir, se acercan a la categoría de "amplios". Aunque esto no es general y existe la tendencia a limitarlos cada vez más. En el ámbito oficial del sistema escolar argentino, la costumbre y las dificultades y complicaciones que son acompañantes ineludibles de todo conflicto o reclamación entre jefe y subordinado han limitado en los hechos todavía más esos poderes.

El "estatuto del subordinado" está perfectamente "codificado para eliminar toda arbitrariedad". Ya hemos comentado más arriba hasta qué extremos se llega en ese aspecto. La pretensión de eliminar de manera total y absoluta toda arbitrariedad ha conducido, en el sistema escolar argentino del ámbito oficial, a suprimir toda subjetividad en los juicios y conceptos sobre el personal y en los trámites de concursos de cualquier naturaleza, es decir a no considerar en absoluto cualquier aspecto (por más importante que pueda ser) si no es objetivable y no está previamente codificado y traducido en puntajes matemáticos. Con lo cual se pierden elementos valiosísimos que necesariamente deben tener un peso relativo, se elimina la responsabilidad moral de los superiores y se quita a éstos la responsabilidad referente al papel que cumplirán los elementos humanos seleccionados. Por todo lo anterior, se comprende fácilmente que la "acción del jefe sobre el subordinado" no puede ser sino "estrictamente administrativa y judicial". Los directores e inspectores –y en general las autoridades de los establecimientos privados también– pueden controlar, con respecto al personal docente, el cumplimiento horario, la asistencia, la satisfacción de las normas reglamentarias sobre cantidad de calificaciones o de pruebas tomadas, la confección de los planes formales de labor solicitados..., etc., y algunos otros detalles que como los enunciados son "objetivamente" comprobables. En caso de faltas a esos deberes (faltas que previamente deben comprobarse también objetivamente y de las que debe quedar constancia "formal", si es posible dentro de "formularios" debidamente previstos) será posible iniciar la demanda de acción "judicial" correspondiente ante las instancias superiores o aplicar las "penas" que el reglamento autorice a la dirección o la inspección. Pero nada se puede controlar fuera de esos marcos "objetivos" ni es factible ejercer influencia de otro tipo.

No es necesario aclara que, consecuentemente, los "métodos de dirección" respondan exactamente al carácter de "teleguiado por reglamentación de los menores detalles" (Colbertismo) y la "participación pecuniaria" es nula. Esto vale también para los establecimientos privados, que en este terreno han preferido casi sin excepciones permanecer sólidamente identificados con los criterios remunerativos propios del ámbito oficial.

4. Actitudes de los subordinados

En este ítem las coincidencias presentan leves variaciones entre el modelo considerado y el de la "empresa privada tradicional", según se trata de los ámbitos oficiales o privados. De cualquier manera, predominan en forma definida los caracteres propios del modelo tenido en cuenta para todo el sistema escolar argentino. Con respecto a los sub-ítems "iniciativa", "participación" y adaptación a los cambios", se dan indiscutiblemente las modalidades "sin iniciativa", "sin participación" y "adaptación pasiva". Con respecto a esto último, es necesario agregar que constituye un carácter muy peligroso para todo proceso de cambio. El rechazo abierto y franco a este parece más grave pero no es así, porque exige lucha y por lo tanto obliga al enemigo a meterse en el cambio para discutirlo y enfrentarlo. No es raro que termine aceptándolo, a veces mejorándolo, porque le agrega algo bueno de lo tradicional, otras deteriorándolo, parcialmente. Pero la aplicación final es siempre auténtica. Cuando no se presenta lucha, cuando hay aceptación pasiva, parece que el cambio se ha introducido y lo que en verdad ocurre es que se está aplicando sólo formalmente un nuevo procedimiento o método, pero en el fondo superviven los antiguos criterios. Queda entonces como realidad una peligrosísima inautenticidad, que no permite obtener los éxitos esperados y posibles de la novedad y esteriliza los resultados que se lograban mediante los viejos sistemas. En la vida escolar argentina –como en la de otros países– hay ya una larga historia de este tipo de situaciones y quizá estemos ahora mismo arriesgando un capítulo más de la misma.

El sub-ítem "responsabilidad" está caracterizado según el modelo considerado en todo el ámbito oficial: "estricto respeto del reglamento". En el ámbito: "obediencia", aunque está aumentando la tendencia a la sujeción reglamentaria más que a la obediencia al superior. Lo mismo puede decirse con respecto a la "disciplina": se desenvuelve fundamentalmente "al abrigo del reglamento". En cuanto al sub-ítem "motor" también está claramente identificado: "presión del trabajo y del reglamento; lealtad hacia el sistema". Esto último explica la angustiada y casi mística adhesión al Estatuto del Docente que se ha generado en los últimos lustros en la Argentina. Es que de esa manera se obtiene seguridad y defensa contra quienes embaten desde afuera del sistema que hemos descripto la perspectiva de cambios que sean percibidos como situaciones peligrosas y se tiene la certeza de poder avanzar por carriles conocidos. Podría pensarse que la "perspectiva de carrera" (carácter que define al sub-ítem "motor" en el "management moderno") está también presente. Es verdad en parte. La ambición del ascenso moviliza muchas inquietudes, pero debido a las restantes características de la fisiología de la estructura del sistema que hemos descripto, la perspectiva de carrera no tiene más alternativa que ubicarse en el contexto formalista, reglamentarista y de estratificación por castas que hemos analizado. Por lo tanto, esa perspectiva de carrera termina por empujar en el mismo sentido que la "presión del reglamento" y la "lealtad hacia el sistema".

Con respecto a la "seguridad", el sistema escolar argentino ha logrado de manera casi absoluta el ideal de "seguridad total, independencia y tranquilidad". Las excepciones a este carácter son escasas; sólo se dan en sectores reducidos del ámbito privado y no alcanzan significación relevante.

5. Movilidad de los dirigentes y mandos

En el ámbito oficial del sistema escolar argentino la identificación de los caracteres de los tres sub-ítems con los del modelo considerado es absoluta. A tal punto es así, que podría pensarse que Gélinier, para describirla, tuvo en cuenta lo que sucede en nuestro país en ese ámbito. La "movilidad horizontal" se caracteriza por las "mutaciones" frecuentes en el seno de una misma casta", en los cuales el valor básico es la "antigüedad". En algunos pocos casos del ámbito privado se da para los criterios de promoción" el carácter de la "eficacia y lealtad", pero esto todavía no alcanza relevancia en el conjunto del sistema escolar argentino.

6. Cambios de estructura y organización

Este punto podría ejemplificarse a la perfección con lo que está sucediendo precisamente en la Argentina en estos dos o tres últimos años. La descripción es perfecta y en la mayor parte de los países europeos y sudamericanos que han afrontado o afrontan procesos de reforma se comprueba lo mismo.

La "iniciativa" y la "decisión" están "hipercentralizadas", es decir, que el cambio viene desde arriba y nunca desde abajo. El personal docente y los padres se han acostumbrado, después de largas décadas, a no actuar en el sentido del cambio, a no proponer novedades, por lo menos en cuestiones de fondo. Los organismos centrales, a su vez, estimulan invariablemente que toda iniciativa que no provenga de ellos está viciada por una especie de pecado original, que le otorga un tono casi subversivo y que por principio se sospecha inconveniente. En la práctica, toda iniciativa "desde abajo" molesta y es mal vista en los organismos de supervisión y gobierno del sistema escolar. Quien esto escribe tuvo oportunidad de intentar introducir una variante en esta modalidad. Cuando ocupó en 1966 y 1967 el cargo de Director General de Enseñanza Secundaria, Normal, Especial y Superior del Ministerio de cultura y Educación, puso en práctica un plan que denominó "Programas Experimentales Voluntarios", que consistía en invitar a los profesores de determinadas asignaturas a proponer programas de estudio preparados por ellos mismos. Creemos que ha sido una de las poquísimas ocasiones en que un organismo central solicitó a los docentes y a los establecimientos escolares que tomaran la iniciativa de los cambios y novedades. No hubo tiempo –por haber dejado el cargo– de evaluar los resultados. Puede afirmarse sin embargo que la respuesta fue interesante y con seguridad pudo haber dado buenos frutos de haber continuado. Jamás se la retomó y todo el proceso actual de reforma –como ocurre en la mayoría de los países europeos y sudamericanos– sigue siendo conducido sin posibilidades de iniciativas "desde abajo".

Esto acarrea necesariamente que el siguiente sub-ítem, o sea la "frecuencia" de los cambios, se caracterice también por ser escasa. Es decir, que las novedades que se introducen en el sistema están bien caracterizadas por la expresión que usa Gélinier: "muy raras; bajo alta presión, con trastornos". Por último, es comprensible que no exista "facilidad de evolución adaptativa", es decir, que el carácter descripto para el modelo considerado sea el que corresponde en el sistema escolar argentino: "poca evolución de adaptación: sin competitividad".

III

Conclusiones

De esta manera, hemos visto que la funcionalidad del sistema escolar argentino –y creemos que de gran parte de los sistemas escolares del mundo contemporáneo– se identifica con un modelo muy poco conveniente. Como consecuencia el servicio educativo es deficiente y muy costoso. Exige enormes inversiones, gastos que no rinden en la medida conveniente y los logros que consigue son de muy escasa calidad. Para superar esta situación es indispensable recordar la segunda parte de nuestra hipótesis: los problemas de fondo de los ámbitos educativos no son actualmente pedagógicos o didácticos, sino de estructura y de fisiología (es decir, de funcionamiento interno) del sistema.

La solución exige un paso previo: fijar a cada nivel y modalidad escolar objetivos claros, concretos y evaluables, en cambio de los habituales, vagos, genéricos y no mensurables.

Luego, es indispensable transformar el funcionamiento del sistema hasta que las variables que hemos analizado –y muchas otras que será necesario preparar– se tornen en características positivas, que favorezcan la eficiencia y la economicidad del sistema.

A nuestro juicio, el dato referente al "tamaño" del sistema y de sus subsistemas es de importancia decisiva. Habrá que conjugar, mediante un análisis detenido, cada variable con el dato sobre "tamaño óptimo" para que dicha variable asuma un carácter positivo.

Como principio orientador para la reestructuración general del sistema y de sus características, proponemos la hipótesis de integrarlo mediante "unidades operativas técnico-docentes que, básicamente, deberían coincidir con cada establecimiento escolar; salvo en los de tamaño muy reducido, que se agruparían en número variable para formar esa "unidad operativa". Luego, sería necesario delegar a cada una la mayor responsabilidad y libertad operativa posibles, partiendo siempre de la base de que los organismos superiores de gobierno del sistema educativo le harán llegar mediante ajustes regulares y periódicos los objetivos que debe alcanzar.

Estas unidades se enlazarán a su vez entre sí para fines administrativos, de supervisión y de uso común de ciertos servicios, en super-unidades de enlace. Estas super-unidades se podrán luego relacionar a su vez mediante normas sencillas de coordinación e intercambio de datos y experiencias, para terminar desembocando en los grandes organismos de conducción y gobierno de cada nivel y modalidad.

Estos organismos, a su vez, no deberán pasar nunca del ámbito provincial o municipal. Los cuerpos de carácter nacional deben quedar exclusivamente para las tareas de fijación de grandes líneas de política educativa, planeamiento, investigación y asistencia técnica y financiera.

Lógicamente lo anterior supone –como hemos dicho– que a cada una de las instancias mencionadas le corresponderá una variable de las analizadas en la fisiología de las estructuras, o una porción de esas variables. Se tratará de definir estas atribuciones, siempre con la preocupación de que el máximo poder de decisión y responsabilidad para todo lo que sea "funcionamiento" del sistema quede dentro de la "unidad operativa técnico-docente" básica o "unidad-madre" o "célula" del sistema que será cada establecimiento escolar.

Entendemos que sólo a partir de esta transformación tienen alguna posibilidad de comenzar a jugar con perspectivas de éxito los aspectos pedagógicos y didácticos propiamente dichos, que actualmente se pretende considerar para mejorar la eficiencia y el rendimiento del sistema escolar.

Educación; la reforma y sus opositores

Revista Criterio, 11 de marzo de 1971.

Probablemente, el mayor de los pecados que hayan podido cometer las autoridades educativas del país, desde 1966 hasta hoy, sea precisamente haber hecho lo contrario de aquello por lo cual reciben las más fuertes acusaciones. Es decir, no haber logrado una reforma profunda, honda, total, de un sistema escolar vetusto y absolutamente ineficaz, para responder a las demandas actuales y futuras de la sociedad argentina. En efecto: quien se deje llevar por la polémica pública que se desató en el país a fines de 1970 y atienda la los comunicados de algunas entidades que en forma regular publican declaraciones que con tonos diversos y con motivos aparentemente distintos reiteran conceptos esencialmente idénticos, terminará por creer que el Ministerio de Cultura y Educación ha puesto en marcha una profunda reforma de las estructuras escolares, y que a partir de 1971 los docentes, los alumnos, los padres y en general todos quienes tienen algo que ver con el sistema educativo institucionalizado deberán afrontar situaciones radicalmente diferentes. Lamentablemente, no es así. Porque la realidad indica que lo que va a cambiar de verdad a partir de 1971 es, cuantitativa y cualitativamente, muy poco, casi nada podríamos decir mirando las cosas con sentido absoluto y haciendo abstracción de lo que puedan significar como primer paso para ulteriores procesos de transformación. La famosa reforma educativa que se pondrá en práctica este año, no consiste más que en aplicar en forma experimental –es decir, como experiencia sujeta a evaluación antes de su adopción definitiva– una nueva concepción de la actividad escolar, mediante nuevos programas y nuevas formas de labor en el aula ( para lo que se ha acuñado o trasplantado innecesariamente un vocablo de origen norteamericano, el "curriculum") en los grados primero, segundo, tercero, sexto y séptimo de un reducidísimo número de escuelas, que en el total del país no pasan del cinco por ciento de los establecimientos primarios nacionales. En esas escuelas se utilizarán, de primero a tercer grados, las "Bases para el curriculum de las escuelas de nivel elemental" y las similares del nivel intermedio para sexto y séptimo. Esas "Bases" presentan novedades en cuanto a los contenidos de los programas anteriores, sobre todo por lo que hace a Matemática, donde la transformación es grande, y principalmente con respecto a las modalidades de acción didáctica que más que implantar sugiere al personal docente.

En el ámbito de la enseñanza media solamente se ensayará en unos pocos colegios secundarios nacionales –creemos que no alcanzan a media docena– el funcionamiento de los grados sexto y séptimo de la enseñanza primaria –futuros primero y segundo del nivel intermedio– de acuerdo con esas "Bases", con el objeto de observar los resultados de tal novedad en un establecimiento con características organizativas y didácticas completamente distintas del nivel primario.

Por lo que hace a la enseñanza técnica no se introducen novedades importantes, como tampoco ocurrirá en los ámbitos universitarios y por lo que a este tema toca diremos que, en modo alguno se ha encarado, siquiera de palabra, el asunto esencial que debiera afrontar el Ministerio: el enlace entre la Universidad y la enseñanza media. Parece que se sigue prefiriendo transitar la senda de los viejos y casi siempre deficientes exámenes de ingreso, magnífico caldo de cultivo, además, para todas las agitaciones estudiantiles que a menudo encuentran harta razón en sus quejas, con gran regocijo de los agitadores que medran detrás.

Una provincia, por su parte, sigue adelante con un plan de reformas bastante más decidido. En 1971 Buenos Aires contará con cerca de quinientos establecimientos primarios dependientes de esa jurisdicción en los cuales se abrirá la inscripción para el octavo grado primario y en otros cincuenta también para noveno grado. Ambos tienen concedida desde ya la equivalencia con el primero y segundo años de la escuela media. Todo lo cual no altera para nada la situación ni el funcionamiento de los establecimientos de enseñanza secundaria o técnica, nacionales, provinciales o privados reconocidos que existen en esa provincia.

Todo este asunto de los octavos y novenos grados, las nuevas bases del curriculum para los sextos y séptimos grados de ese cinco por ciento de las escuelas primarias nacionales en experiencia y la creación de sextos y séptimos grados en esos cuatro o cinco establecimientos secundarios nacionales tiende a realizar la experimentación inicial de la reforma anunciada sobre la implantación del nivel intermedio. Dicho nivel sería, entonces, la segunda parte de un ciclo de escolaridad común, básica y obligatoria de nueve años de duración, al que seguiría un ciclo de tres años, que incluiría bachilleratos orientados por especialidades pero polivalentes con respecto al título o certificado que concedieran. Mas esto entra ya en el terreno de los anuncios, nada más, o de las decisiones dadas a conocer con vistas a una futura aplicación para la que en absoluto se han fijado fechas.

La realidad indica que en 1971 la inmensa mayoría del alumnado y de los docentes no verá alterada su situación en lo más mínimo. Porque aparte de lo que hemos expresado, sólo quedaría por citar el ensayo del régimen de trabajo de los profesores "con tiempo completo" en la enseñanza media, que es una excelente iniciativa pero que durante 1970 sólo se aplicó en 22 escuelas oficiales y en 1971 afectará exactamente al mismo número, por lo cual si el ritmo de transformación del régimen laboral docente en esas casas no se apura un poco, tardaremos más o menos unos cuarenta años hasta que toda la enseñanza media argentina haya salido del nefasto sistema de nombramiento de los docentes por hora de cátedra, en cambio de ser designados por "cargo" en un solo establecimiento. Por último, debe recordarse que este año comenzará a funcionar el sistema de formación del magisterio para la enseñanza elemental en los institutos de formación docente, en reemplazo de las antiguas escuelas normales de nivel secundario. En los nuevos institutos se exigirá para el ingreso haber concluido la escuela media y se otorgará el título de "profesor de nivel elemental".

Es algo, pero muy poco

El balance nos permite arribar a conclusiones negativistas. Sin duda se han hecho adelantos y los principios que se manejan desde el punto de vista de las reformas estructurales proyectadas son sanos. Pero considerando las gravísimas fallas que el sistema educativo argentino afronta desde hace tanto tiempo y la urgencia con que debieran ser encaradas, sobre todo porque en este terreno lo que se hace ahora sólo comienza a dar sus frutos mucho después, bien podríamos decir que al gobierno surgido en junio de 1966 se le podría reprochar, en el plano educativo, haber llegado a principios de 1971 sin haber sido capaz de realizar transformaciones de fondo que de verdad alteraran la situación encontrada en aquel instante.

Personalmente, lamentamos profundamente que el año se inicie con tan escasas novedades, las que por otra parte apenas si afectan a un porcentaje minúsculo de establecimientos y de alumnos y lamentamos que centenares de viejísimos vicios organizativos y pedagógicos de nuestro sistema escolar continúen en pie sin que podamos decir que existen perspectivas de que en un lapso razonable serán atenuados o suprimidos. Nos apena ver que a lo largo de cinco años no ha sido posible encontrar los medios adecuados para terminar con una organización que sigue impidiendo a los rectores de los establecimientos de enseñanza media tomar medidas urgentes de prevención en los casos en que elementos docentes o administrativos o de maestranza, en forma flagrante, constituyen peligros para la formación de la juventud o para la marcha del establecimiento. Que se haya dado un paso atrás gravemente perjudicial en el régimen de jubilaciones para el personal docente consagrado por la ley 14.473, que no beneficiaba a los maestros y profesores sino a la obra de la educación, al permitir el retiro en una edad en que abundan quienes ya carecen de aptitudes y de voluntad espiritual para continuar en una faena que exige condiciones físicas y psíquicas particulares. Que nuestros jóvenes continúen egresando de la escuela secundaria sin saber historia argentina; sin dominar un idioma vivo; con ninguna preparación ocupacional; que prosigan buscando a tientas su rumbo ulterior porque en absoluto se atiende a la finalidad de la orientación; que de la escuela primaria continúen egresando grandes cantidades de niños con deficiencias fundamentales en el manejo de la lengua escrita; y, en síntesis, que la Argentina no haya encontrado todavía la decisión política indispensable para encarar y poner en marcha una transformación profunda de su sistema escolar.

Paradójicamente, nadie acusa al gobierno ni a las autoridades educativas por esto. Sino que, por el contrario, se escuchan coros de lamentos como si a partir de 1971 fueran a ocurrir cosas dramáticas, cuando según lo que hemos dicho, lo que está por ocurrir de nuevo –y al margen de su valor positivo o negativo– alcanza proporciones modestísimas.

Obras y palabras

Suele afirmarse que el Ministerio no ha informado a la opinión pública y que procede desde el sigilo de los despachos. Creemos, en cambio, que el Ministerio de Cultura y Educación ha hablado con exceso de "la reforma". Ojalá hubiera hablado menos y transformado más. Prácticamente desde los primeros instantes después de agosto de 1966 se ha agitado, un poco sin ton ni son y más bien con afanes de demostrar imagen revolucionaria ante instancias gubernativas superiores, una bandera, la reforma educativa, que al fin terminó por convertirse en una especie de fantasma que se cierne amenazados sobre alumnos, padres, docentes y la sociedad entera. El pecado de las autoridades educativas ha sido hablar demasiado de proyectos no suficientemente meditados y de los cuales lo que en última instancia pueden poner en práctica es muy poca cosa. Como ejemplo típico cabe citar lo que ocurre con el proceso de "redimensionamiento" de la Universidad de Buenos Aires y de creación de nuevas universidades nacionales. Hace tres años que las autoridades del Ministerio aceptan que debe hacerse un estudio integral de ese problema, porque las necesidades del "redimensionamiento" y de las "creaciones" son indudables, pero, según parece, tales tareas no pueden concretarse sin concluir previamente aquel famoso estudio integral. Lo cierto es que en ese sentido no se ha hecho absolutamente nada y que no se advierte verdadera intención de hacerlo, con o sin estudio previo.

Más claro todavía es lo que sucede con el proceso de transferencia de las escuelas primarias nacionales en provincias, las viejas escuelas Láinez, a la jurisdicción de sus respectivos gobiernos locales. Hace cuatro años que se habla de esto como si al día siguiente fuera a concluirse con el traspaso. Pero lo transferido hasta hoy es insignificante. Un enorme porcentaje de esas escuelas sigue funcionando bajo la dependencia directa del Consejo Nacional de Educación, a pesar de leyes terminantes y de órdenes que en su momento dio el presidente Onganía y que hacían sospechar que la transferencia habría de concretarse de inmediato bajo pena de destierro, o poco menos, de los funcionarios o gobernadores remisos. Sin embargo, a pesar de que lo hecho es casi nada, se ha logrado una gran agitación y una fuerte oposición. Como siempre, el gobierno y el Ministerio han hablado mucho y actuado poco. Y en lo poco que han actuado no han podido resolver problemas menudos, casi insignificantes, de orden burocrático, que justifican los temores y las oposiciones a esa línea política de transferencias.
Otro de los fantasmas que se han agitado con exceso es el de la escuela intermedia. Se ha halado tanto del tema que se ha conseguido generar una inmensa confusión. Porque, además, cada uno de los funcionarios que ha tocado el tema lo ha hecho según su propia interpretación. A tal punto que el organismo que debiera llevar la mayor parte de las responsabilidades en la puesta en marcha de esa novedad, o sea el Consejo Nacional de Educación Técnica, prácticamente –y dejando de lado, por supuesto, las participaciones formalistas con las cuales se pretende a menudo desmentir las realidades esenciales– está totalmente al margen del proceso y en la medida de lo posible, sus autoridades se preocupan de no mezclarse con él más que lo indispensable como para poder alegar su adhesión a una causa que no comparten.

El Ministerio de Cultura y Educación ha demostrado además a lo largo de los últimos años, que mantiene intactas –casi debe reconocerse esta fortaleza como virtud– sus modalidades funcionales de hace varias décadas, determinantes de una absoluta incapacidad operativa aún para asuntos pequeñísimos. Este problema, por supuesto, no es de hombres. El mejor ministro, los mejores subsecretarios y los mejores directores generales o presidentes de consejo no podrán superarlo. Porque el problema es algo así como si todos ellos fueran óptimos marinos a quienes se les pone en las manos una flota técnicamente inútil para las tareas bélicas: podrán quizá morir heroicamente con sus naves, pero jamás ganar la guerra. Podrán, también, cumplir actos magníficos de destreza y en un instante dado ganar una batalla. Pero cuando se queden sin combustible y tengan que esperar tres días su reposición mientras el enemigo se viene encima en tres horas, la destreza y el heroísmo concluirán su misión. A esa incapacidad operativa del Ministerio de Cultura y Educación, y de la cual no son culpables quienes transitoriamente ocupan cargos en él, se sumó otro factor negativo, éste sí directamente reprochable al equipo actual. Consiste en una notable falta de claridad y de habilidad para manejar la información y para llegar a la opinión pública. Las cosas más sencillas se han difundido confusamente y mal. De esta ventaja han aprovechado con inteligencia quienes no están de acuerdo con los principios o las tendencias del Ministerio y nada les fue más fácil que ahondar la confusión, la desorientación y los temores hasta límites extremos.

En síntesis: frente a un equipo gubernamental que en el área educativa –como en casi todas las restantes, salvo excepciones transitorias– muestra incapacidad operativa, confusión en los fines que quiere alcanzar e incoherencia en los equipos humanos, se alza, enfrente, una oposición que no está dispuesta a separar los principios sanos de los errores de una puesta en marcha y que está decidida a derribar a los grupos que no respondan a sus convicciones políticas e ideológicas. Como espectadores, se hallan una sociedad indiferente ante los mayores problemas políticos y, consecuentemente, más que nada indiferente ante los de carácter educativo que ni siquiera tiene la repercusión inmediata de un aumento de sueldos o de impuestos, y un conjunto de personal docente muy poco alentado desde el punto de vista salarial y de las leyes de jubilaciones y partícipe de la confusión y desorientación de toda la ciudadanía.

Entre el optimismo y el pesimismo

El panorama que hemos descripto no es, lo sabemos, optimista. Pero un diagnóstico objetivo vale si es cierto y no por otra cosa. El optimismo o el pesimismo son, después elementos subjetivos que dependen de la personalidad de quien analice el caso o de las probabilidades que puedan asignarse para mejorar el cuadro descripto.

Desde nuestro punto de vista, entendemos que existen algunas perspectivas favorables, siempre que se dé una condición previa acerca de la cual no entraremos ahora a discurrir, porque nos llevaría a un terreno muy diferente, y que sólo enunciaremos: se trata de que el país halle un mínimo de claridad y de posibilidades en su drama político actual. Si se da ese fenómeno, en el campo educativo se pueden abrir posibilidades positivas porque, a pesar de todo, ha quedado del proceso recorrido desde 1966 a hoy una agitación que, en medio de abundantes confusiones y elementos negativos, no puede dejar de ser útil al haber terminado por despertar una conciencia indiscutida de la necesidad de transformaciones en el sistema escolar tradicional.

Pero se requiere después, que el Ministerio de Cultura y Educación conquiste en instancias gubernativas más altas, una capacidad de acción administrativa y técnica de que hoy carece y que integre sus cuadros humanos con mayor coherencia, a fin de que todos los sectores que lo componen –sin olvidar el universitario– procedan armónicamente. Luego, será necesario restablecer un diálogo con organismos gremiales y grupos docentes que nucleen personas capacitadas y honestas, con las cuales es urgente romper un enfrentamiento que será siempre estéril.

Todavía quedan en pie –mientras no se los deforme al aplicarlos experimentalmente– algunos principios básicos de política educativa sanos y honestos. Será necesario enmendar mucho errado y, sobre todo, poner orden y claridad dentro de un panorama caracterizado por la confusión.

Si no se dan en el orden político las condiciones que hemos indicado, y si el Ministerio no puede lograr las que para él creemos que son indispensables, mucho tememos que el año 1971 represente una etapa en la cual los pasos negativos superarán ampliamente a los positivos. El sector educativo no podrá dejar de formar parte, en tal supuesto, de una situación generalizada de desorientación y conflictos, que a corto plazo puede conducir al país al caos institucional.

Actualización de un viejo problema
de Política Educativa

Separata de la Revista Universidades, Nº 7-8

Dentro del campo de la Política Educativa existen actualmente ciertos temas un tanto oscurecidos por las grandes polémicas, de tipo ideológico que en ese terreno suelen desarrollarse. Sin embargo, algunos de esos temas tienen una importancia decisiva y a menudo pueden servir para aclarar puntos capitales de la legislación y organización escolar. Sucede también que otros asuntos desaparecen durante un tiempo de la primera plana de las preocupaciones de los estudiosos de esta materia y renacen más tarde, aunque con nombres nuevos que los tornan irreconocibles, lo cual acarrea la desventaja de hacer perder de vista todo lo que sobre ellos se haya dicho o escrito con anterioridad. Un caso típico de lo que acabamos de explicar es el que sucede con el tema del "financiamiento de la educación", tal como se denomina ahora un viejo asunto que desde mediados del siglo pasado mereció la atención de los interesados en los problemas educativos.

Este punto presenta las dos características que hemos señalado: por un lado es el resurgimiento de un tema antiguo, pero con terminología nueva que pretende hacer creer que se está en presencia de grandes novedades, cuando a menudo resultaría útil el "retorno a las fuentes" de la Política Educativa para hallar soluciones óptimas. Pero además, el tema no resulta de los preferidos para su consideración y análisis. Un poco por el general desdén que existe en nuestro medio –y dentro del ámbito pedagógico, netamente orientado hacia el psicologismo y metodismo– con respecto a los estudios superiores de Política Educacional y otro poco porque suele creerse que la preocupación por los aspectos económicos de la educación es poco "académica". Lamentablemente, las mejores concepciones educativas, los planes mejor logrados, los métodos mejor fundados y los estudios psicológicos más perfectos, resultan siempre inoperantes si no van acompañados de realizaciones educativas concretas. Y estas no se logran si se ha olvidado la base económica sobre la que se asientan aquellos ideales. Se alegará que obtener esas bases ya no es responsabilidad del educador, sino de los políticos o de la sociedad en general. Cierto: pero es asimismo verdadero que el estudioso de os sistemas económicos educativos puede aconsejar, ilustrar y en última instancia dilucidar numerosos puntos que resultan decisivos en la organización escolar.
En nuestro país, los estudios pedagógicos de los últimos veinte o treinta años marchan en forma muy despareja con la realidad educativa, entre otras razones porque esta realidad permanece al margen de aquellos estudios. Alguna vez hemos dicho que sería absurdo que, después de haberse descubierto los antibióticos modernos, la gente continuara muriendo sin que fueran empleados estos procedimientos. Algo así pasa, sin embargo, en el campo educativo: disponemos de numerosos elementos pero no los usamos. Es que los educadores, en nuestro afán de perfeccionamiento, hemos descuidado asentar los pilares sobre los que construiríamos el nuevo mundo escolar.

En el siglo XIX el tema de las rentas escolares o del financiamiento de la educación se refería casi exclusivamente a la enseñanza primaria. Hoy, todas las consideraciones y proposiciones de entonces pueden extenderse, sin mayores dificultades, al campo de la enseñanza de segundo grado y –aunque con algunos inconvenientes– al terreno de los estudios técnico-profesionales. El problema mayor surge con respecto a los estudios universitarios, que en nuestros tiempos deben enfocarse con visión muy distinta que hace cien años. Sin embargo, exigen algunos aspectos comunes a la problemática del financiamiento educativo elemental, medio y superior.

En primer término, débense señalar las siguientes: necesidad de la permanencia de las rentas educativas (o sea que no dependan de los arbitrios presupuestarios de cada año); autonomía para el manejo de las mismas por parte de las autoridades educativas respectivas; conveniencia de que parte, al menos, de las rentas educativas, se obtenga por impuestos directos, es decir, afectados directamente al fondo escolar, evitándose su paso por las contadurías generales.
Pero luego viene un aspecto en el que el problema de las rentas comprende diferencias esenciales según sea el tipo de enseñanza: elemental y media o superior. Para la enseñanza elemental y media conviene el tipo de renta local o municipal; para la enseñanza superior es indispensable contar con rentas de tipo central.

Veamos el asunto de las rentas locales o municipales para la enseñanza de primero y segundo grado. En la República Argentina hemos perdido, en general, el sentido municipalista. Las autoridades comunales han visto siempre disminuida su eficacia por la ingerencia del poder central y así como nuestro federalismo cedió ante un unitarismo centralizador, el régimen municipal fue casi siempre un formalismo carente de vida auténtica. Entre otras razones, la decadencia del municipalismo se debió a su incapacidad de desenvolvimiento económico autónomo. Una ciudad que carece de la posibilidad de pavimentar sus calles, o iluminarlas, sin implorar la ayuda o la contribución del poder central, jamás desarrollará un auténtico sentido de vida municipal independiente. Este fenómeno se acentúa en lo referente a lo educativo. Si en algún asunto el pueblo debe tener conciencia clara de sus derechos y de sus deberes, es en el de la enseñanza. Y esa conciencia se logra y se sostiene –la realidad es esta, aunque nos parezca dolorosa– mediante una responsabilidad directa y visible en los aspectos de la conducción y del sostenimiento de la vida escolar. Los impuestos de tipo general, entregados a un poder central que los distribuye luego mediante complicados y gigantescos mecanismos, son siempre resistidos por el pueblo, que sospecha –a menudo con razón– de la justicia de esas distribuciones y aún de la ecuanimidad de los mismos impuestos. Las rentas de aplicación directa y local tienen la ventaja de que su aplicación "se ve" y el pago se hace hasta con entusiasmo. Además, es mucho más fácil vigilar la aplicación de los impuestos dentro de presupuestos y organismos pequeños, dado que los sistemas contables apenas pasan las cifran modestas de una administración municipal, se convierten en enigmas sólo accesibles a los especialistas.

En nuestro país, dos prohombres de la época de la Organización Nacional, que defendieron ideas muy opuestas en el aspecto filosófico y religioso, coincidieron, sin embargo, en numerosos puntos de organización y legislación escolar. Sarmiento y Estrada, en efecto, lucharon codo con codo –puede decirse metafóricamente– por implantar principios de Política Educativa que reputaban excelentes, y entre estos principios se cuenta, precisamente, el de la renta directa y local.
José Manuel Estrada insiste reiteradamente en todos sus escritos en el concepto de que el pueblo, al pagar impuestos directos y locales para la educación, tendrá interés en "vigilar su dinero" y se preocupará de que la enseñanza esté bien dotada y asegurada. Fue también partidario de establecer tasas especiales sobre las propiedades y en un proyecto propio pedía una contribución del uno por mil sobre sus valores, mientras que posteriormente fue ardiente defensor de un proyecto de los convencionales de Buenos Aires que establecía la tasa del dos por mil. Se inspiró además en ejemplos norteamericanos y citaba el caso de una población de los Estados Unidos en el cual los ciudadanos dejaron de ocuparse de los asuntos educativos cuando la Legislatura del Estado suprimió los impuestos directos para tal fin.

Sarmiento, por su parte, defendió principios idénticos. En su famoso capítulo "De la renta", del volumen Educación popular de sus obras completas, hace un análisis completo de los sistemas vigentes en aquella época en Francia, Prusia, Holanda y los Estados Unidos, y sostiene que la contribución directa y local puede llevar a "milagros" tales como que el pueblo solicite el aumento de la contribución destinada a la enseñanza. El pensamiento fundamental de Sarmiento puede verse en el siguiente párrafo: "Uno de los inconvenientes de los malos gobiernos, y al nuestro le viene este título por herencia, es excitar odios contra la contribución, por la ignorancia en que cada uno está de la manera que su dinero va a las arcas públicas, y el cómo vuelve a influir en su bienestar personal. Las contribuciones indirectas son entonces causa y efecto de este sentimiento de aversión que anima a todos los contribuyentes por lo vago, lo indefinido de las cargas y de la inversión. Así, es preciso arrebatar a los pueblos la renta pública en las puertas de las ciudades marítimas, so pena de no dejarlos entrar si no dejan escalfar una porción de lo que introducen en las aduanas, para que crea que es al extranjero a quien se le hace pagar el doble valor que con los derechos han adquirido los vestidos que lleva puestos, el tabaco que fuma, el papel en que extiende sus escrituras, etc. El buen gobierno, por el contrario, conociendo por el censo y el catastro, la persona y la propiedad contribuyente, recurre directamente a ese fondo común para llenar una necesidad probada y sentido por los contribuyentes mismos; entonces la renta es directa, pesa en proporciones conocidas, nadie o todos se quejan, y si el objeto a que se destina es inmediato y popular, el pueblo, lejos de negarse o proveer, la satisface con holgura y aún la aumenta espontáneamente, como sucede con la de la educación pública en Massachusetts, para la que no hay el intermediario de autoridades extrañas, ni va este dinero a confundirse con los otros del Estado".

En los párrafos precedentes quedan dichas dos de las ideas claves del financiamiento escolar: que el objeto de los impuestos sea inmediato y visible con facilidad por los contribuyentes y que los fondos recaudados no pasen por las contadurías centrales, sino que vayan directamente a las autoridades escolares encargadas de su utilización efectiva.

En la Argentina tenemos a este respecto un triste ejemplo de cómo la negación de estos principios esteriliza y anula buenas iniciativas. Se dirá que ello ocurre también por falta de ética de los gobiernos o de los gobernantes, y es verdad, pero la experiencia enseña que ello ocurre muy a menudo y es necesario impedirlo. No mostraríamos el caso en una publicación destinada a la América Latina si no tuviéramos un doble convencimiento que estos males son comunes a casi todos los pueblos de este continente y que es necesario conocerlos para poderlos evitar. En 1956 se dictó un decreto-ley que establecía un impuesto especial para resolver el grave problema de la edificación escolar en la Argentina. Se trataba de un porcentaje –el 15%– sobre el precio de las localidades de todas las salas cinematográficas y teatrales del país. Se puso en práctica de inmediato, pero después de más de cinco años de ser recaudado implacablemente, no se conoce un solo establecimiento levantado con esos recursos. Si se hubiera tomado la preocupación de que las sumas recaudadas no pasaran por los organismos económicos centralizados, sino que fueran percibidas directamente por los interesados –Consejo Nacional de Educación, Dirección de Arquitectura del Ministerio de Educación para la parte de la enseñanza media, Consejo Nacional de Educación Técnica y Universidades nacionales, en forma proporcional según lo dispusiera la misma ley– esos fondos ya estarían convertidos en edificios escolares. Si la contribución, en cambio de ser general, de índole nacional, hubiera sido de tipo municipal, los contribuyentes podrían haber exigido con más facilidad su uso debido y hubieran tenido la oportunidad de ver por sí mismos el empleo de sus contribuciones. Es probable, entonces, que ocurriera también entre nosotros el "milagro" que nos asombra en otras tierras: el pedido de aumento de los impuestos por parte del mismo pueblo.
No se diga que esto es ilusorio. Existen localidades donde los habitantes pagan de sus bolsillos sumas muy altas para sostener establecimientos educativos de distinta naturaleza –oficiales y privados– y lo hacen con muy buena voluntad. Pero hay para ello una razón fundamental: pueden fiscalizar sus dineros y ven concretamente su utilidad.

Esto está referido principalmente a la enseñanza elemental y media, como dijimos en un principio, pero tampoco está desconectado totalmente del ámbito universitario. La contribución local en forma exclusiva no puede ser propia de la enseñanza universitaria porque es de la naturaleza de la Universidad atender esferas de influencia mucho mayores que las que abarca un ámbito municipal. Sin embargo, la tan famosa y buscada conexión de la Universidad con la comunidad en la cual se halle ubicada puede comenzar a desarrollarse muy adecuadamente desde el punto de vista de la contribución económica impositiva directa. De cualquier manera, se debe reconocer que desde el punto de vista financiero por lo que respecta a la Universidad, los puntos esenciales que se deben defender son el impuesto directo y la autonomía en la percepción de los fondos. Por supuesto, pienso, personalmente, que esta autonomía no implica falta de responsabilidad en el manejo ulterior de los fondos. Por el contrario, a mayor autonomía, mayor responsabilidad. La Universidad debe rendir cuentas muy claras a la sociedad, al Estado, a la Nación, en fin, de tal manera que pueda demostrar acabadamente que aquella autonomía financiera le ha sido otorgada para el beneficio común y no para el de grupos o equipos privilegiados.
En síntesis: en este tema tan actual del "financiamiento escolar" creo que es muy prudente volver la vista hacia los principios esenciales que sobre él se enunciaron en el siglo pasado cuando el tema recibía el nombre de "rentas escolares" y se aplicaba casi exclusivamente al campo de la enseñanza elemental. Aquellos principios –ya enunciados: impuestos directos y municipales y autonomía financiera de los organismos educativos sin intervención de los poderes centrales– podrían resolver cuestiones muy arduas de la Política Educativa contemporánea, que afronta un problema económico de magnitud creciente, puesto que la universalización o al menos crecimiento muy grande de la enseñanza de segundo grado, ya sea en su faz general o profesional, y el crecimiento también constante de la enseñanza superior, hacen tambalear las viejas organizaciones escolares e impiden el nacimiento de otras. Tengo para mí, finalmente, que la aplicación honesta de los principios enunciados podría, por añadidura, moderar, si no suprimir, polémicas que a menudo impiden obras fructíferas al crear enconos innecesarios. Explicar este último punto sería, sin duda, salir de los límites de este artículo, pero quede dicho al menos que más de un debate entre los padres o de las comunidades religiosas y los del Estado, quedarían muy morigerados si los principios financieros de localismo y autonomía se respetaran, ya que ellos llevan de consumo la aplicación de otros que resguardan los derechos de unos y otros en forma equilibrada. Pero este es, como digo, otro tema. Baste enunciarlo como demostración final de que la problemática de la Política Educativa se entrelaza indisolublemente y no es posible considerar aisladamente ninguno de sus puntos.

Este aislamiento y los prejuicios contra el estudio de esta materia en el nivel superior son causa desdichada de equívocos y de estériles discusiones. Comenzar a superar estos errores por la vía de la atención a los problemas económicos que afectan el desarrollo de toda la obra educativa puede ser un buen comienzo.